Shows a girl as she stands to answer a question during a class.

Договорные органы ООН по правам человека

Фото | © Scott Wallace/World Bank

Договорные органы по правам человека: что это такое и какое отношение они имеют к моей работе?

Международное право в области прав человека устанавливает обязательства, которые государства обязаны соблюдать. Становясь участниками международных договоров, государства принимают на себя обязательства защищать и осуществлять права человека в соответствии с международным правом в области прав человека.

Каждый договор имеет конкретные положения, в которых прописано, что именно должна сделать страна, чтобы стать юридически связанной этим договором. Изначально страна может продемонстрировать согласие или политическую волю, подписав договор. Однако для того, чтобы государство стало юридически связанным этим договором, за подписанием должен последовать официальный акт ратификации, принятия, утверждения или присоединения к договору. Юридическое принятие страной условий конкретного договора означает ее согласие на проведение мониторинга комитетом, контролирующим этот договор. Это дает договорному органу или комитету юридические полномочия контролировать выполнение страной своих обязательств по договору.

Договорные органы по правам человека – это комитеты, сформированные из независимых экспертов, главной задачей которых является наблюдение за выполнением основных международных договоров в области прав человека (список договоров и соответствующих им договорных органов см. ниже). Все договорные органы, за исключением Подкомитета по предупреждению пыток, уполномочены получать и рассматривать представляемые государствами-участниками периодические отчеты, в которых подробно описано то, как именно реализуются положения договоров на национальном уровне. Большинство договорных органов могут также рассматривать жалобы или сообщения от лиц, утверждающих, что их права были нарушены государством-участником, но при условии, что данное государство дало согласие на такую процедуру [1]. Некоторые договорные органы также уполномочены проводить расследования и рассматривать межгосударственные жалобы.

Штаб-квартира УВКПЧ в Женеве поддерживает работу договорных органов.

Подробнее о международных договорах и протоколах по правам человека и соответствующих комитетах, следящих за их выполнением (на англ.языке).

Все договорные органы выработали практику предлагать государствам-участникам направлять делегации для участия в сессии комитета, на которой будет рассматриваться их доклад. Таким образом у стран появляется возможность ответить на вопросы членов комитета и предоставить дополнительную информацию о своих усилиях по выполнению положений соответствующего договора. Рассмотрение доклада завершается принятием так называемых «заключительных замечаний» – замечаний и рекомендаций, которые выносятся договорным органом после рассмотрения доклада государства-участника и призваны дать представившему доклад государству практические рекомендации относительно дальнейших шагов по реализации прав, закрепленных в договоре.

Национальные институты по правам человека (НПЗУ) и негосударственные субъекты, такие как организации гражданского общества, также имеют возможность представлять доклады. Такие доклады называются «альтернативными» или «параллельными докладами». Они могут быть написаны как отдельными организациями, так и группой организаций. Задача таких докладов – дать возможность субъектам гражданского общества представить дополнительные точки зрения, проблемные вопросы или информацию, которая, по их мнению, была упущена в государственном докладе [2].

Учреждениям, фондам и программам ООН, как и Страновым командам рекомендуется активно взаимодействовать с договорными органами по правам человека по мере необходимости и в соответствии с их индивидуальными мандатами. Это может включать участие в сессиях и представление информации, релевантной для договорных органов. При соответствующем запросе конфиденциальность информации, переданной договорным органам, будет сохранена. С 2005 года, наряду с другими договорными органами, межведомственная группа предоставления отчетности по Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (CEDAW/КЛДЖ) содействует регулярному предоставлению СК ООН отчетности о выполнении КЛДЖ.

По данным на март 2017 года, только 18% государств полностью выполнили свои обязательства по предоставлению отчетности в рамках соответствующих международных договоров и протоколов по правам человека.


Укрепление системы договорных органов по правам человека

В апреле 2014 года, после двух лет переговоров между государствами-членами, Генеральная Ассамблея приняла резолюцию 68/268 об укреплении системы договорных органов по правам человека

Страновым командам стоит отметить следующее:

В настоящее время договорные органы проводят почти 100 недель заседаний в год (дополнительно 20 недель заседаний в год). Генеральная Ассамблея призвала председателей договорных органов взять на себя ведущую роль в гармонизации методов работы и обобщении передового опыта в рамках всей системы договорных органов.

Резолюцией была принята упрощенная процедура отчетности. Теперь вместо представления периодических докладов государства-участники могут использовать перечень вопросов, высылаемый договорными органами (вопросы основаны на заключительных замечаниях предыдущего обзора, а также на новых тенденциях). Ответы государства на на содержащиеся в перечне вопросы будут представлять его периодический доклад по Конвенции. Таким образом, процесс отчетности сокращается с двух этапов (доклад государства-участника и ответы на вопросы) до одного. Договорные органы начинают постепенно внедять новую процедуру отчетности.

Наконец, резолюцией была учреждена Программа по расширению компетенций договорных органов УВКПЧ для оказания более эффективной поддержки государствам-участникам, помогая им наращивать потенциал по выполнению своих договорных обязательств. Задача Программы превратить обязательную отчетность из бремени в конкретную выгоду для государств и, в конечном счете, правообладателей. Каждый год команда организует не менее двух региональных мероприятий по «повышению квалификации» для государственных должностных лиц, имеющих опыт представления отчетности в договорные органы. Прошедшие тренинг впоследствии попадают в созданный командой реестр инструкторов. Команда также проводит и другие тренинги и оказывает консультационные услуги на национальном уровне. Команда определяет и распространяет передовую практику предоставления отчетности, разрабатывает методику обучения по каждому договору, а также инструменты, которые могут быть использованы государствами, неправительственными организациями и ООН во всех регионах. Программа состоит из специальной команды, базирующейся в Женеве, а также сотрудников по наращиванию потенциала, работающих в региональных представительствах УВКПЧ в Аддис-Абебе, Бангкоке, Бейруте, Бишкеке, Дакаре, Панаме, Претории, Сантьяго-де-Чили, Суве и Яунде.

Резолюция призвала провести полный обзор системы договорных органов в 2020 году.

Подробнее о ходе усиления системы договорных органов по правам человека читайте здесь.


Какое отношение система договорных органов имеет к страновым командам ООН?

Международные договоры по правам человека и работа договорных органов оказывают большое влияние на многие аспекты программ, политики, планирования и цели правительства. СК ООН могут извлечь для себя полезную информацию из существующих материалов договорных органов. Страновые команды также могут извлечь пользу из взаимодействия с договорными органами во время процесса подготовки отчетности. Основные направления взаимодействия:

  1. Знание содержания договоров по правам человека.
  2. Знание судебной практики договорных органов («Общие комментарии»).
  3. Поддержка процесса отчетности договорных органов и последующих действий по заключительным замечаниям.

Ниже подробно рассматривается каждое из направлений взаимодействия, включая практическую пользу такого взаимодействия для самих СК ООН.

Договоры по правам человека: чем полезно знание договоров по правам человека? Становясь участником договора по правам человека, государства берут на себя юридическое обязательство уважать, защищать и выполнять права, содержащиеся в договоре. Сотрудники на местах и СК ООН должны знать, участником каких договоров является та или иная страна, поскольку накладывает на страну определенные юридические обязательства.

Информация о том, какие договоры были подписаны и ратифицированы конкретной страной и были ли сделаны какие-либо оговорки, находится в открытом доступе. Также доступна информация о сроках представления докладов и датах их рассмотрения (обзора) договорными органами. См. раздел «Полезные ссылки и обучающие материалы».

Чем это полезно для СК ООН?

Применение стандартов прав человека при составлении программ: зная, какие именно юридические обязательства, взяло на себя государство-участник, в сочетании с общими комментариями и заключительными замечаниями, СК ООН может определить потенциальные области для сотрудничества или координации с государством и другими заинтересованными сторонами, включая гражданское общество, и тем самым поддержать государство в выполнении его договорных обязательств:

  • Позволяет определить, насколько национальное законодательство соответствует международным стандартам. При обнаружении несоответствий вы можете предложить помощь правительству в пересмотре существующего законодательства, либо помочь разработать и принять законодательство, соответствующее международным стандартам в области прав человека.
  • Проверка стандартов, закрепленных в договорах и заключительных замечаниях, адресованных государству-участнику, может стать полезным справочным источником и инструментом для составления программ, включая определение и отражение приоритетов в Общем страновом анализе и Рамочной программе ООН по оказанию помощи в целях развития (ОСА/РПООНПР) или других программных документах национального уровня.
  • Продвижение усилий по адвокации: определить, какие договоры стране еще предстоит ратифицировать, и сосредоточить усилия по адвокации именно на них.
  • Повышение осведомленности: разработка образовательных и просветительских материалов по правам человека для использования в работе с местным населением, посредством:----
  • создания кратких версий или перевод договоров или содержащихся в них прав на местные языки
  • организации образовательных и учебных мероприятий, посвященных теме прав человека, среди различных групп населения, включая группы, редко представленные на подобных мероприятиях: дети, молодежь, женщины, инвалиды, пожилые люди, этнические, сексуальные и гендерные меньшинства и так далее.
  • сотрудничество со средствами массовой информации для распространения информации, связанной с правами человека, в доступной форме
  • обеспечение подготовки и обучения по теме прав человека для государственных органов, таких как судебные органы и полиция, с тем чтобы они могли лучше понимать, защищать и выполнять свои обязательства перед всеми гражданами

Какие преимущества дает знание правовых практик договорных органов? Договорные органы регулярно выпускают Общие комментарии, которые служат руководством для государств в отношении сфер действий договоров и толкования конкретных вопросов, касающихся прав человека и методов работы. В общих комментариях могут быть также описываны действия, которые могут рассматриваться как потенциальные нарушения прав, и содержаться советы по выполнению обязательств по договорам.

В своих общих комментариях договорные органы разъясняют содержание и предоставляют дополнительную информацию и рекомендации, касающиеся конкретных прав и основных соответствующих обязательств государств. Например, в Замечании общего порядка №12 о праве на достаточное питание Комитета по экономическим, социальным и культурным правам подробно описывается, что именно государство должно сделать для обеспечения права на питание, а в Замечании общего порядка №13 о праве на образование подробно описываются действия, которые государство должно предпринять для обеспечения доступа к образованию для своего народа, и даются рекомендации по содержанию и основным характеристикам этого права, которые необходимо учитывать при составлении программ.

Чем это полезно для СК ООН?

  • Общие комментарии могут быть использованы в качестве руководства и инструмента оценки для национальных правительственных программ и программ ООН
  • Общие комментарии могут помочь определить стандарты и цели для мониторинга и оценки хода реализации прав человека (промежуточные и конечные результаты)

Общие комментарии могут содержать полезные указания в отношении аспектов права по правам человека, которые не рассматривались ранее и которые могут быть включены в будущие программы.

Почему важно поддерживать процесс отчетности договорных органов и последующие действия в связи с заключительными замечаниями? Договорные органы по правам человека отмечают разрывы между обязательствами государств в области прав человека и реальной ситуацией, в которой находятся их граждане. Источники информации для договорных органов включают официальный доклад государства-участника и другую информацию или неофициальные «альтернативные» или «параллельные доклады»), подготовленные, к примеру, СК ООН, агентствами, фондами или программами ООН, национальными правозащитными учреждениями (НПЗУ), а также гражданским обществом. При соответствующем запросе конфиденциальность информации, переданной договорным органам СК ООН, будет сохранена. Такие отчеты помогают получить четкое представление и улучшить понимание ситуации с правами человека в государстве, а это, в свою очередь, помогает вырабатывать более актуальные, целенаправленные, а главное – выполнимые рекомендации.

Все партнеры, представившие доклад договорным органам, во время сессии могут провести брифинг для членов комиссии, непосредственно перед началом диалога с государством-участником. Такие заседания могут быть как открытыми, так и закрытыми, в зависимости от договорного органа. Процесс включает диалог с государством и заканчивается принятием заключительных замечаний, в которых договорный орган дает рекомендации государству по дальнейшим действиям. Поскольку каждый цикл рассмотрения основывается на предыдущем, следующий доклад государства-участника должен быть посвящен прогрессу, достигнутому в выполнении предыдущих рекомендаций.

Информация о том, какие договоры были подписаны и ратифицированы конкретной страной и были ли сделаны какие-либо оговорки, находится в открытом доступе. Также доступна информация о сроках представления докладов и датах их рассмотрения (обзора) договорными органами. См. раздел «Полезные ссылки и обучающие материалы».

Чем это полезна для СК ООН?

Знать, когда именно страна должна представить доклад, полезно по ряду причин. СК ООН могут заранее начать:

  • взаимодействовать с министерствами, отвечающими за отчетность и сбор информации, и оказание им поддержки в подготовке доклада, посредством наращивания потенциала
  • при необходимости выступать за создание адекватных механизмов для облегчения отчетности и последующих действий по выполнению рекомендаций договорных органов, например, путем создания постоянных национальных механизмов отчетности и последующих действий и поощрения представления отчетов, даже по истечении сроков их представления.
  • СК ООН могут обеспечить общий вклад в рассмотрение докладов государств-участников под руководством Постоянного координатора или назначенного ведущего агентства, включая оценку прогресса, достигнутого в отношении выполнения предыдущих рекомендаций.
  • кроме того, агентства, фонды и программы ООН могут представлять тематическую или специализированную информацию и рекомендации, а ООН может играть роль организатора для поддержки участия гражданского общества в подготовке государственных докладов
  • поощрять участие неправительственных заинтересованных сторон в процессе подготовки докладов для договорного органа, тем самым обеспечивая инклюзивность в процессе подготовки, например, путем выделения точек входа для вклада со стороны гражданского общества, предоставления возможности для диалога между НПО и гражданским обществом по вопросам подготовки дополнительных или независимых докладов, а также путем повышения осведомленности и обучению процессу подготовки докладов.
  • пригласить представителей гражданского общества в помещения ООН в стране для наблюдения за прямой веб-трансляцией диалога договорного органа с государством-участником.
  • Помочь делегации государства подготовиться к диалогу с договорным органом, организовав подготовительные семинары или модели заседаний, в том числе используя веб-трансляции.

Ознакомление с предыдущими заключительными замечаниями договорных органов поможет СК ООН

  • Выяснить, на каких областях договорные органы попросили правительство сосредоточиться и где правительству может понадобиться поддержка
  • Узнать, о чем правительство уже отчитывалось ранее
  • Получить ключевую информацию для составления программ, определения приоритетов и выявления новых областей для программирования
  • Обеспечить основу для дискуссий с правительством и авторитетного вклада в информационно-пропагандистскую работу с правительством

Контроль за исполнением заключительных замечаний договорных органов поможет СК ООН

  • Обеспечить, чтобы рекомендации являлись приоритетными областями для взаимодействия между СК ООН и национальными заинтересованными сторонами, включая государственные учреждения и министерства, НПИ, НПО, гражданское общество, СМИ и конкретные группы, такие как меньшинства, женщины, молодежь и другие.
  • Повысить осведомленность общественности о рекомендациях, чтобы обеспечить широкое распространение информации и более эффективный общественный контроль

Чек-лист для СК ООН по взаимодействию с договорными органами

Версию для печати можно скачать здесь.

Страновым командам необходимо:

  1. Знать, какие договоры по правам человека действуют в стране и какие оговорки существуют. Проверьте список договоров, ратифицированных вашей страной, в базе данных договорных органов ООН или на интерактивной карте, отражающей статус ратификации договоров.
  2. Проверьте статус отчетности страны на интерактивных картах. Также проверьте, есть ли у вашей страны просроченные доклады договорным органам по базе данных договорных органов ООН.
     
  3. Знать о сроках представления докладов по договорам, участником которых является ваша страна. Информацию можно найти по этим ссылкам: календарь рассмотрения стран договорными органами, крайние сроки для представления документации и полную статистику по отчетности перед договорными органами по правам человека.
     
  4. Знать, какое министерство или ведомство или какие лица отвечают за рассмотрение вопроса о подписании договоров и ратификацию уже подписанных договоров.
     
  5. Знать, какое государственное ведомство и какие лица отвечают за подготовку государственного отчета.
     
  6. Ознакомиться с докладами государств, представленными в различные договорные органы
     
  7. Ознакомиться с информационными отчетами, представленными в Договорные органы гражданским обществом, НПО, НПЗУ и другими организациями, а также с докладами государств и другими дополнительными отчетами, размещенными на странице соответствующего договорного органа.
     
  8. Просмотрите обзор страны и диалоги с соответствующим договорным органом, которые теперь доступны онлайн на UN Web TV. Рассмотрите возможность приглашения представителей гражданского общества на просмотр диалогов в помещениях ООН.
     
  9. Прочитайте заключительные замечания договорных органов к докладам государств и узнайте, создало ли государство какую-либо формальную или систематическую процедуру или орган для выполнения рекомендаций. Сверьтесь с Универсальным указателем прав человека.
     
  10. Используйте рекомендации договорного органа при составлении страновых программ Сравните вашу РПООНПР и страновые программы с последними рекомендациями договорного органа и посмотрите, где можно использовать рекомендации.
     
  11. Ознакомьтесь с  общими комментариями, имеющими отношение к вашим программным приоритетам.
     
  12. Узнайте по базе данных «Юриспруденция», были ли приняты отдельные решения договорными органами в отношении государства.
     
  13. Узнайте, есть ли в стране представители договорных органов или национальные эксперты, которые могут помочь в обучении сотрудников или в повышении осведомленности. Список членов комитета можно найти на страницах соответствующих договорных органов: Органы по правам человека и Выборы членов договорных органов.
     
  14. Узнайте, кто в УВКПЧ может предоставить контактную информацию для связи с договорными органами.

    Практические примеры 

    Разбор конкретных кейсов на примере Камбоджи и Республики Молдова можно просмотреть здесь (на английском языке). 

     


    Полезные ссылки и обучающие материалы: 

    Обучающие материалы


    [1] К договорным органам по правам человека, которые при определенных условиях могут принимать и рассматривать индивидуальные жалобы или сообщения от частных лиц, относятся: СПЧ, КЛРД, КПП, КЛДЖ, КПИ, КНИ.

    [2] По состоянию на 20 февраля 2017 года. Государства-участники каждого договора перечислены в разделе, посвященном статусу договоров.